这一轮证券法的修改或在2019年底迎来关键节点。

2019年12月16日，十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议16日上午在北京人民大会堂举行，会议决定，十三届全国人大常委会第十五次会议12月23日至28日在北京举行，而本次将审议《证券法（修订草案）》。

这一轮证券法的修改始于2015年，在2015年4月、2017年4月人大常委会分别对《证券法（修订草案）》（一审稿、二审稿）进行审议，但是基于证券市场的现实原因及对草案文件的争议，均未能获得通过。

在科创板设立并试点注册制以及资本市场全面深化改革的背景下，今年4月26日全国人大常委会第十次会议审议了《证券法（修订草案）》（三审稿）。

四年三审，资本市场的发展已经出现了许多变化，未来资本市场全面深化改革亟需上位法层面的支持。因此，此次审议有多位法学业界人士认为将会是这一轮证券法修改的终点。

尽管三审稿中已经添加了非常多和市场运行情况相匹配的内容，但记者和多位专家学者及业内人士交流的过程中了解到，市场对于三审稿的部分内容还留有争议，也期望在这一次审议进一步修订完善。

注册制悬念

为配合股票发行注册制改革，根据国务院提出的议案，十二届全国人大常委会第十八次会议于2015年12月通过了授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用证券法有关规定的决定；2018年2月，十二届全国人大常委会第三十三次会议又作出决定，将上述授权期限延长至2020年2月29日。

根据这一安排，国务院对注册制的授权已经不足80天的时间，这也是市场对于《证券法（修订草案）》在这一次审议中能够顺利通过较为乐观的最大原因。目前注册制仅在上交所科创板试点，并没有推广至其他板块，接下来注册制的推进必须建立在证券法修订完成的基础上。

“毫无疑问，全面推进注册制改革，将科创板的成功经验推广至其他板块是未来数年资本市场改革的重中之重，但此次授权到期后，由于此前已经延期过一次，这一次再延期的概率很小，因而本次审议能通过的话，将在来年给注册制在资本市场其他板块的推进提供重要的法律基础。”北京地区一家中型券商投行业务负责人认为。

证券法学研究会会长郭锋教授在证券法修改高端论坛也提出，证券法的修改审议已经进行了三次，应当在已经凝聚共识的基础上，以“中修”为原则，尽快推动下一次人大常委会审议，争取明年2月份通过。

事实上，三审稿中专门添加了有关注册制的章节并对科创板发行股票的条件、注册程序、监督检查等基础制度作出了规定。

具体来看，三审稿第二章“证券发行”中增加一节“科创板注册制的特别规定”，对科创板试点股票发行注册制作出规定。同时，将现行证券法关于证券发行的专章规定作为“一般规定”，单列一节。

不过在三审稿审议时，法工委也特别表示，目前鉴于注册制改革仍处于试点阶段，经过实践，总结可复制、可推广的经验再上升为法律制度，更为稳妥。因此，在此次审议稿中根据现阶段试点情况对科创板注册制作出特别规定。

三审留存争议

但证券法修订不仅只有注册制的内容，本轮证券法修改还涉及证券的公开发行、证券交易行为、投资者保护、证券监管等方面。

其中就市场关心的投资者保护章节，三审稿中明确表示，投资者与发行人、证券公司等发生纠纷的，双方可以向国家设立的投资者保护机构申请调解；普通投资者与证券公司发生证券业务纠纷，普通投资者提出调解请求的，证券公司不得拒绝。

同时，三审稿中还完善了股东代表诉讼制度。对于发行人的控股股东、实际控制人等侵犯公司合法权益给公司造成损失的行为，国家设立的投资者保护机构持有该公司股份的，可以为公司的利益以自己的名义向人民法院提起诉讼，持股比例和持股期限不受公司法规定的限制。

另外，为回应长期来市场对证券犯罪处罚力度低的不满，三审稿中还加大了对证券违法行为打击力度。包括把限制被调查事件当事人的证券买卖期限，由“不得超过三十个交易日，案情复杂的可以延长三十个交易日”，修改为“不得超过三个月，案情复杂的可以延长三个月”等内容。同时，内幕交易、市场操纵、虚假信息等违法违规行为的最高罚款金额从之前的3倍提升到5倍。信披违法的最高罚款200万元。

但对于三审稿中修订的内容，市场也还有争议，如很多市场人士和法学研究人士都对最高处罚金额的提升幅度持有不同的意见。

华东政法大学国际金融法律学院副教授郑彧便认为， “虽然本次修法对于法律责任的罚金部分有大幅提升，但我个人认为对于证券市场违法行为动辄几亿元、几十亿元的利润而言，罚金的金额仍不足够。”

他建议一是提高罚金，如果基于与现有其他行政部门罚金的关系而言，可以考虑单独设立证券市场的惩罚式罚金，这部分罚金可以由证监会或者指定的公益组织名义提起民事诉讼，惩罚式罚金不进入国库，而是作为专项的证券市场维权基金。二是提高证券违法行为的刑罚可归责性，通过刑事处罚加大违法者的违法成本。

记者还了解到，部分市场观点认为三审稿中没有进一步扩大证券定义的范围或统一证券定义的范围颇为遗憾，应当在此次审议中继续修订。

在此之前，中国证券投资基金业协会会长洪磊针对证券法的修改提出建议时表示要明确证券的定义，扩大证券的范围。将基金份额、非公开发行的股权、不动产投资信托份额等列举为证券，统一证券发行交易信息披露规则和违法处罚标准，全面规范企业不同阶段的股权融资活动，实施功能监管。

郑彧也表达了类似的观点，他表示：“虽然现有的证券市场在企业债、中期票据、定向融资工具等方面呈现监管割裂的局面，但在维持现状的基础上，还是要大力推动证券定义的统一。建议统一直接融资工具定义的几个要件：一是投资者有金钱的投入；二是基于金钱投入换回某种形式的权利；三是这种权利可通过有形或者无形的方式予以证明；四是这种权利可以自由流通(不是指在交易场所自由流通，而是不受另一方的约束条件而自由流通)。”

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