主投非经营性项目 3万亿政府投资“划界”

陈益刊

[发改委下一步将组织各地、各有关部门全面清理不符合《条例》的现行制度，加快《条例》配套制度建设，会同有关方面建立健全政府投资范围定期评估调整机制。]

政府投资规模已跃至3万亿元，撬动的社会资金规模更为庞大；但几十年来，政府投资领域却一直“无法可依”——这一怪状如今将终结。

5月5日，市场期盼已久的《政府投资条例》（下称《条例》）由国务院公布，填补了政府投资法律空白。将近4000字的《条例》，阐述了政府投资是什么、投向哪，明确了项目上马决策标准及流程，开工建设实施要点，后续监督管理和违法相应责任。《条例》将于7月1日开始施行。

尽管《条例》维持了我国现行的政府投资管理体制，部门职责分工也基本没有变化，但亮点仍不少。比如，政府投资以非经营性的公共领域项目为主，不与民争利；不得违法违规举借债务筹措政府投资资金，防范地方政府债务风险等。

“《条例》的立法意义，在于把政府投资行为纳入法律轨道，规范政府投资行为。而政府投资定位逐步清晰，明确政府投资是对市场投资起到补充性、引导性作用，这也折射出政府与市场的边界逐步清晰。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉第一财经。

政府投资体制、职责不变

投资是拉动经济增长的关键力量，而政府正是这股力量的重要推手之一。在2018年约64万亿元的全国固定资产投资中，按照国家发展改革委主任何立峰今年初在全国两会时的说法，各级政府投资总额不足5%，也就是不足3.2万亿元。

司法部相关负责人5月5日就《条例》有关问题答记者问时表示，《条例》制定坚持统筹兼顾。相关制度设计既立足当前实际，保持政府投资管理的连续性、稳定性，又为今后进一步深化政府投资体制改革以及地方层面政府投资管理留有空间。

“《条例》维持了我国现行的政府投资管理体制，即2004年出台的《国务院关于投资体制改革的决定》，其中明确了对政府投资项目，采用审批管理，审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计。2016年出台的《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（下称《意见》）进一步明确了对政府投资项目实行审批制管理。《条例》不少内容延续了上述文件做法。”中信改革发展研究基金会资深研究员周凯波说。

早在2001年，国务院已经开始起草《条例》，几经修改，时至今日才正式出台。有专家告诉第一财经，《条例》出台缓慢的一大关键原因，是政府投资职责涉及多个部委，由于部门职责没有协调好而未能提前出台。

周凯波认为，《条例》没有改变现行部门职责分工。实践中，发改委履行政府投资综合管理职责，负责安排中央财政性建设资金以及按国务院规定权限审批重大项目。财政部主要从政府投资资金使用绩效、拨付资金等角度履行相应管理职责。行业主管部门按照国务院规定的职责审批本行业领域有关的政府投资项目。

建纬（北京）律师事务所主任谭敬慧认为，政府投资管理部门职责分工虽大体明确，但并未完全理顺。现阶段难以也不宜在《条例》中对政府投资管理部门职责分工作出具体的规定予以固化，作出原则性、衔接性的规定比较稳妥。

“这样既不影响各部门按照现行规定履行政府投资管理职责，保证政府投资管理的连续性和稳定性，又为今后进一步理顺部门职责分工留有空间。因此，条例对部门职责分工做了原则性规定。”谭敬慧称。

《条例》称，国务院投资主管部门依照本条例和国务院的规定，履行政府投资综合管理职责。国务院其他有关部门依照本条例和国务院规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。

不过也有发改系统人士告诉第一财经，这次《条例》明确了投资主管部门，实际上就是发改部门，这是强调发改委对政府投资的主导作用。

细节变化不少

不少专家发现，《条例》有颇多全新的变化。

《条例》明确，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。

国家发改委投资研究所体制政策室主任吴亚平对第一财经分析，《条例》明确政府投资以非经营性项目为主，这解决了长期以来政府投资边界不清的问题，也说明了政府想要把经营性项目收益让渡给市场，激发市场活力。

“政府投资领域跟政府和社会资本合作（PPP）投资领域相一致，因此政府投资和PPP投资可以有机结合，以提高政府投资效益、激发社会投资活力。”大岳咨询董事长金永祥分析称。

不过值得注意的是，《意见》在描述政府投资定位时，提及“政府投资原则上不支持经营性项目”，但此次《条例》中并未有这一表述。

吴亚平认为，这主要是一些公共服务领域的准经营性项目投资收益不足以吸引社会资本，需要政府采取多种形式投资来引导社会资金投入这些领域。

此外，政府投资概算约束力大幅提高。

吴亚平说，政府投资项目启动前需要做投资概算，核准后部分项目施工单位超标准超预算投资，比如建楼时的实际投资往往大于概算投资，而此次《条例》将概算作为投资的重要依据，从源头上控制政府项目投资规模。

《条例》明确，经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

中山大学岭南学院经济系教授林江告诉第一财经，上述条款对政府投资项目的总投资额作出了限制，而且明确是由投资主管部门或其他部门核定的投资概算作为依据，是希望对地方政府的投资冲动作出限制，形成有效的制约机制。

谭敬慧认为，《条例》将防范地方政府债务风险作为重要指导思想，在相关条文中贯彻落实。

比如，明确政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资所需资金。政府投资年度计划中应当明确建设资金及其来源。明确政府投资项目应当确保资金落实到位，不得由施工单位垫资建设。

施正文说，现实中部分地方财政资金紧张，会要求施工单位垫资来做项目，这一方面会形成地方政府隐性债务，另一方面也有可能导致施工单位拖欠农民工工资。

“《条例》最根本解决的问题是政府应该投啥不应该投啥，解决好这个问题对于政府职能转变和国家治理现代化发挥巨大推动作用。”中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉第一财经。

国家发改委相关负责人5月5日称，下一步将组织各地、各有关部门全面清理不符合《条例》的现行制度，加快《条例》配套制度建设，会同有关方面建立健全政府投资范围定期评估调整机制。另外继续推动投融资体制改革，进一步完善政府投资体制，优化政府投资项目审批程序，提高审批效率。