国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》 集团管控优化路径确定

鼓励有条件国企上市

国资国企改革再迎重磅文件落地。昨日，国务院正式对外发布《改革国有资本授权经营体制方案》。《方案》明确，到2022年要基本建成与中国特色现代国有企业制度相适应的国有资本授权经营体制。出资人代表机构加快转变职能和履职方式，切实减少对国有企业的行政干预。

中国企业联合会研究部研究员刘兴国在接受《证券日报》记者采访时表示，《方案》进一步明确了授权放权方式、范围、保障机制和改革目标，这对进一步深化做好国有资本授权放权工作具有重要意义。预计后续将会在功能分类基础上，加快推出国资监管权力清单，明确国资委的监管边界，让国有企业根据企业自身特点，获得与自主经营相匹配的权限。

监管权力责任清单将出

回看之前的改革进程，虽然履行国有资本出资人职责的部门及机构（以下称出资人代表机构）以管资本为主，积极推进职能转变，制定并严格执行监管权力清单和责任清单，取消、下放、授权一批工作事项，但不可否认的是，政企不分、政资不分问题依然存在。

《方案》从四个方面提出优化出资人代表机构履职方式。一是实行清单管理。制定出台出资人代表机构监管权力责任清单，清单以外事项由企业依法自主决策，清单以内事项要大幅减少审批或事前备案。二是强化章程约束。三是发挥董事作用。四是创新监管方式。出资人代表机构以企业功能分类为基础，对国家出资企业进行分类管理、分类授权放权，切实转变行政化的履职方式，减少审批事项，强化事中事后监管，充分运用信息化手段，减轻企业工作负担，不断提高监管效能。

“推行监管权力责任清单，就是为了明确国资监管部门与国有企业的权力边界，确保彼此不越位、不缺位；与此同时，还要按照市场化改革原则，尽量将企业应该有的权限返还给企业，让企业真正成为自主经营主体。”在刘兴国看来，国有资本投资、运营公司是承担授权放权改革的关键主体。

三方面加大授权力度

《方案》明确，出资人代表机构要对国有资本投资、运营公司及其他商业类企业、公益类企业等不同类型企业给予不同范围、不同程度的授权放权，定期评估效果，采取扩大、调整或收回等措施动态调整。

如对国有资本投资、运营公司来说，出资人代表机构要结合企业发展阶段、行业特点、治理能力、管理基础等，一企一策有侧重、分先后地向符合条件的企业开展授权放权，维护好股东合法权益。授权放权内容主要包括战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等，亦可根据企业实际情况增加其他方面授权放权内容。

从数量上看，国有资本投资、运营公司试点在中央企业已经扩大到21家，其中，19家是投资公司的试点，2家是运营公司的试点。从效果来说，试点企业在试体制、试机制、试模式等方面进行了大量的实践探索，也取得了积极成效和经验。

国资委新闻发言人彭华岗此前表示，下一步，国有资本投资、运营公司要在调整管控模式，优化产业布局、提高国有资本的配置效率，推动机制转换、激发企业活力动力并突出市场化改革导向等方面加大改革授权力度。

刘兴国认为，改革是一个探索与调整的过程，虽然出资人代表机构不会一次性将所有涉及到完整法人财产权和充分自主经营权的所有权力移交给国有企业，但要知道，改革的最终目的是为了让国有企业拥有完整的法人财产权和充分的自主经营权，而国资委则真正回归到监管本职定位。

值得关注的是，对于未纳入国有资本投资、运营公司试点的其他商业类企业和公益类企业，《方案》指出，要充分落实企业的经营自主权，出资人代表机构主要对集团公司层面实施监管或依据股权关系参与公司治理，不干预集团公司以下各级企业生产经营具体事项。对其中已完成公司制改制、董事会建设较规范的企业，要逐步落实董事会职权，维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利。

鼓励有条件企业上市

为了确保各项授权放权接得住、行得稳，《方案》从完善公司治理、夯实管理基础、优化集团管控，以及提升资本运作能力等方面提出要加强企业行权能力建设。

“‘加强行权能力建设’这一保障机制，旨在通过引导国有企业加强自身能力建设，确保改革授予企业的权力能够得到有效实施，既能帮助企业提高发展活力，也不至于造成国有资产流失。”刘兴国表示。

如在优化集团管控方面，国有资本投资公司以对战略性核心业务控股为主，建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况。国有资本运营公司以财务性持股为主，建立财务管控模式，重点关注国有资本流动和增值状况。其他商业类企业和公益类企业以对核心业务控股为主，建立战略管控和运营管控相结合的模式，重点关注所承担国家战略使命和保障任务的落实状况。

在提升资本运作能力方面，国有资本投资、运营公司要以资本为纽带、以产权为基础开展国有资本运作。在所出资企业积极发展混合所有制，鼓励有条件的企业上市，引进战略投资者，提高资本流动性，放大国有资本功能。增强股权运作、价值管理等能力，通过清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批，实现国有资本形态转换，变现后投向更需要国有资本集中的行业和领域。

国资委研究中心研究员周丽莎在接受《证券日报》记者采访时总结到，改革国有资本授权经营体制主要从三方面入手：一是更多运用法治化、市场化的监管方式，通过“一企一策”制定公司章程、规范董事会运作、严格选派和管理股东代表和董事监事，将国有出资人意志有效体现在公司治理结构中；二是准确把握依法履行出资人职责的定位，推进“三个归位”，加快由管企业向管资本转变；三是搭建实时在线的国资监管平台。建立健全放管结合机制，防止国有资产流失。